美國垃圾管理機制
——商業模式下的系統化垃圾管理
作為經濟大國的美國同樣也是一個消費大國，持續增長的垃圾排放對其環境質量也造成了極大地威脅。據美國環境署最新公布數字顯示，2008年，美國城市固體垃圾產量達2.5億噸，如果用卡車運送這些垃圾，組成的車隊足以繞地球6圈。但是，在清晰的垃圾管理戰略的指導下，美國垃圾處理產業得到了快速的發展，目前已經形成了系統化的垃圾管理商業模式，足以應對日益增長的垃圾排放量。
一、美國垃圾管理概況
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美國確定的固體廢棄物治理戰略方針是實施源頭控制政策，從生產階段抑制廢物的產生，減少使用成為污染源的物質；最大限度地實施廢物資源回收，通過堆肥、焚燒熱能回收利用實現廢物資源、能源的再生利用，最后進行衛生填埋。
近年來，美國一直堅持垃圾減量、分流和再利用這個主題，以廢物變資源、廢物變能源（焚燒和生物制肥）作為垃圾治理的主導方向，制定的2010年的垃圾處理目標是：回收利用（包括直接回收、路邊分類、堆肥、綜合利用等）50%，填埋40%，焚燒10%。
為實現這些目標，美國各州普遍采取垃圾源頭控制和減量措施，提出垃圾分流的概念，將食品垃圾、庭院垃圾和餐廚垃圾等按類別作為分流目標，直接進入適用的處理程序，既促進了不同成分垃圾的分類處理，也促進了資源的循環再生，垃圾處理已經形成了比較系統的模式。美國垃圾管理戰略已取得了明顯的成效：垃圾填埋已經從1980年的89%降為2007年的54%，而垃圾資源回收再利用則從1980年的9.6%提高到了2007年的33.4%，垃圾焚燒處理從1980年的1.8%上升到了2007年的12.6%。
（二）垃圾處理方式的演變
全美國1988年共有垃圾填埋場7924個，1999年為2514個，2002年下降到1767個，2004年又降為1654個，總體上呈下降趨勢。垃圾焚燒廠數量從1997年的131座下降到2004年的101座，包括焚燒和生物制能的廢物變能源工廠。2004年全美國共有廢物定點回收場地12694個，路邊資源垃圾分類回收項目也從1989年的1042個增長到2004年的7689個，成為廢物資源回收的重要組成部分。
目前在美國的不同地區，垃圾處理方式的比例各不相同。如：新英格蘭地區的填埋占36%，回收占33%，焚燒占31%。美國西部的填埋占58%，回收占39%，焚燒占3%。
各地區垃圾處理費用也不盡相同，如：佛蒙特州的垃圾填埋費最高，每噸75美元，其次是馬薩諸塞州，每噸填埋費67美元，新罕布什爾州每噸66美元，緬因州每噸65美元，特拉華州每噸58美元，全美填埋費平均每噸37美元。焚燒費最高的地區也都在東北部的幾個州，平均焚燒費每噸為120～140美元，全國平均焚燒費為每噸70美元。
二、美國固體廢棄物立法與管理
美國固體廢物立法與管理已形成了比較成熟和完善的環境立法體系。目前已經形成了由幾十個法律、上千個條例組成的龐大、完整、嚴格的環境法規體系。從聯邦環境法規體系上看，上層是兼有綱領性和可操作性的《國家環境政策法》，體系下層包括“污染控制”和“資源保護”兩大類法律法規體系。在固體廢物管理方面的法規主要有《資源保護與回收利用法》（RCRA）、《危險廢物管理條例》、《全面環境響應、賠償及責任法》（CERCLA，俗稱“超基金法”）及其修正案（SARA）、《固體廢物處理法》等。此外還制定了《國家優先名錄》（NPL）、危險排名體系（HRS）等。
（一） 美國主要的聯邦立法
美國《國家環境政策法》(National Environmental Policy Act,NEPA) 該法于1970年1月1日生效并施行。主要內容包括四個方面：一是宣布國家環境政策和國家環境保護目標；二是明確國家環境政策的法律地位；三是規定環境影響評價制度；四是設立國家環境委員會。美國國家環境質量委員會將其稱作“保護環境的國家基本章程”，認為它為美國的環境保護規定了政策，設立了目標，并提供了實施政策的手段?！秶噎h境政策法》是一部從宏觀方面調整國家基本政策的法律,它使環境保護成為聯邦政府的新增職能并將之法律化?！秶噎h境政策法》在美國歷史上第一次為行政機關正確對待經濟發展和環境保護兩方面利益和目標創造了嶄新的、有利的內部和外部條件。
《資源保護與回收利用法》 在廢棄物資源回收利用方面，美國于1965年制定了《固體廢棄物處置法》，1970年將其修訂為《資源回收法》，1976年進一步修訂更名為《資源保護及回收法》，之后又分別在1980、1984、1988、1996年進行了四次修訂。該法建立了回復、回收、再利用、減量的4R（recovery﹑recycle﹑reuse﹑reduction）原則，將廢棄物管理由單純的清理擴展為兼具分類回收、減量、及再利用的綜合性規劃。同時該法確立并完善了包括信息公開、報告、資源再生、再生示范、科技發展、循環標準、經濟刺激與使用優先、職業保護、公民參與和訴訟等諸多與固體廢物循環利用相關的法律制度。從廣義上來說，該法還為國會制定的廢物管理規劃提供總的指導方針，以及指導國家環保局制定一系列綜合性法律規章及實施規則。
《超級基金法》 在1986年頒布的《非?；鹦拚讣笆跈喾ā分?，對廢棄物處理技術、各州之間法規的協調、擴張EPA權威，增加國家資金投入等多個方面做了詳盡的規定，這些規定對美國的國家環境保護及廢棄物綜合回收利用起到了極大地推動作用。
《污染防治法》 美國于20世紀七八十年代制定的環境法規，主要以已經發生的或正在發生的環境問題為控制對象，環境管理的方針是先污染后治理。90年代后，在制定或修改的法律法規中提出了以預防為主的新觀念，要求在有害物質對環境未造成惡劣影響之前即抑制有害物質的產生。最具典型意義的是1990年制定的《污染防治法》，它以面向21世紀的污染防治為目標，以源頭控制、節能及再循環為重點，對大氣、水、土壤、垃圾等實行全方位的管理，將環境治理與社會的可持續發展緊密地聯系起來?！段廴绢A防法》從資源減量使用、擴大清潔能源的使用效率、廢棄物循環使用及可持續農業四個方面入手，提出用污染預防政策補充和取代以末段治理為主的污染控制政策，明確規定必須對污染產生源做事先預防或減少污染量，無法回收利用者，也應盡量做好處理工作。至于排放或最終處置則是最后手段。
（二）地方立法
美國各州在貫徹聯邦立法的前提下，根據各自情況制定了適合本州的地方立法。馬薩諸塞州2005年8月頒布了一條法令，禁止填埋某些特定類別的建筑垃圾，該法從頒布之日起9個月后生效。禁止填埋特定類別的建筑垃圾包括：油氈、磚頭、混凝土、木頭、金屬以及塑料等。其它建筑垃圾如石膏墻體、瀝青混合建筑材料、地毯、石棉和屋瓦等，將分期、分批加以填埋限制。禁止填埋特定類別的建筑垃圾必須運到指定的廢物回收再利用中心進行加工再利用。在該州固體廢物總體規劃目標中，到2010年，建筑垃圾填埋量只占總產量的12%。
美國加利福尼亞州從2006年2月9日開始全面實施《普通有害廢棄物法》。加州政府不準在垃圾填埋場填埋被稱為普通有害廢棄物的電池、熒光燈管以及含電子元件和水銀的恒溫器。法律要求，加州所有居民和單位不得將此類有害廢棄物混入填埋類垃圾。該法于2002年通過，分階段實施。首先針對50人以上的企業實施該法律，為小型企業和居民家庭規定了一個4年的豁免期。
（三）管理機構和模式
美國主管廢物和垃圾處理的最高機構是國家環境保護局。下設3個辦公室、9個司和10個地區辦公室。負責固體廢物管理的是固體廢物與應急司，承擔著包括城市固體廢物、工業固體廢物和有害固體廢物等的管理工作，并開展相關信息資源的采集、分析、管理等特許經營項目。
美國國家環保局的主要任務是領導國家的環境科學研究，教育并評價其成就，具體包括以下幾個方面：第一，協助國會制定和實施各項環境法規和法律，第二，向各州提供環境項目資金援助，第三，進行環境科學研究，第四，發起自愿的合作計劃，第五項公眾開展環境教育。
各州環境保護局負責各地的環境保護工作，組織實施聯邦法，并以聯邦法為基礎制定適合本地需求就的環保政令、條例、法規、標準和實施細則。
三、美國的垃圾分類和回收
垃圾分類在美國已經深入人心。政府為垃圾分類提供了各種便利的條件，除了在街道兩旁設立分類垃圾桶以外，每個社區都定期派專人負責清運各戶分類出的垃圾。居民對政府的垃圾分類工作也表示了極大的支持。居民不僅對垃圾分類的知識耳熟能詳；而且為垃圾分類處理出錢，就像為自來水付費一樣天經地義。
（一）垃圾分類
在美國，垃圾一般是按照產品性質分的，一般分為四種：持久性廢棄物、非持久性廢棄物、包裝廢棄物、其他。2003年，這四類廢棄物的比例分別占16.7%、26.3%、31.7%、25.3%。美國建立了較完善的垃圾分類收集制度和設施，分類收集日趨細化，手段日趨成熟，垃圾分類回收進入社會生活的各個角落。
美國大城市中的垃圾桶分為綠、藍和黑色三類,其中綠色垃圾桶放花園及廚余垃圾,由當地垃圾處理公司免費回收后,被加工成優質的有機肥料再銷售；藍色垃圾桶放玻璃瓶、易拉罐等可回收利用的垃圾，被分類后送往加工企業循環利用；黑桶垃圾則會被送到固定場地填埋。而對于淘汰的家電及家具,市民要向回收公司繳納費用,或者等待一年兩次的免費回收日。當地市民每月大約也要花40美元,用于社區和城市的垃圾回收及衛生維護。
美國的垃圾回收作為一種產業得到了迅速發展，在經濟結構中占有越來越重要的位置。以美國3個城市巴爾的摩、華盛頓和里奇蒙為例，過去回收垃圾每處理1噸需要花40美元，分類處理以后，這些回收的垃圾在1995年就創造了5100個就業機會，而且在節約了垃圾處理費用的同時，還創造了5億美元的財富。
（二）對垃圾分類的鼓勵政策
為鼓勵垃圾分類，促進垃圾回收產業發展，美國很多大城市出臺了相應的獎勵辦法。
費城從2004年10月開始在Germantown區和Chestnut Hill區（共有居民6000戶）實行生活垃圾源頭分類直接獎勵辦法，收到立竿見影的效果，回收率上升到40%，居民參與率從27%上升到50%。居民按照分類要求將報紙、飲料罐等可回收物分別放到帶有戶主姓名和地址標碼的容器內，然后由垃圾收集車將這些容器一并運到加工廠統一分揀。政府每月按每戶居民回收垃圾數量發放代金券。居民在指定銀行設立代金券賬戶，每月結算一次。代金券可在指定雜貨店、餐館、娛樂場所等使用。按每戶每月回收18公斤計算，每年可掙300美元。對政府來說，回收一噸垃圾可節約填埋費52美元，除發放救濟金代金券的成本以外，政府還有節余。得克薩斯州San Antomio市也在試行垃圾分類的直接獎勵法，每年可節約填埋費40萬美元左右。
（三）垃圾循環回收模式
美國垃圾循環回收模式因地而異，大致分為街頭再循環垃圾箱、投放中心、回購中心和押金退費制度等四大類。
街頭再循環垃圾箱 2008年，全美設有8660個街頭再循環項目，服務1.45億人，近半數的美國人口被覆蓋其中。
社區投放中心 美國許多社區還設有垃圾投放中心，居民需自己將再循環垃圾投放到那里，包括油漆等需特殊處理的有害垃圾。
回購中心 回購中心與投放中心相似，只是店主需花錢收購再循環垃圾而已。如稱重量收購汽車廢鐵等。
押金退費制 為刺激飲料瓶罐的再循環利用，美國許多地區每罐飲料法定加價5美分，顧客退瓶贖回相關費用。2009年10月底，紐約州將5美分加價從碳酸飲料擴大到了瓶裝水。
不同類別的垃圾再循環率高低不等，其中，瓦楞硬紙板箱74％、報紙78％、大家電67％、辦公用紙72％，以及飲料鋁罐49％。還有一些垃圾再循環率很低，如地毯9％、塑料袋9％，小電器1％等。據統計，2008年，美國通過回收利用和堆肥處理了8300萬噸垃圾，減少了1.82億噸的二氧化碳排放，相當于路面上1年減少了3300萬輛客車。
四、美國垃圾處理產業的發展
在美國，城市生活垃圾的收集、回收、處理、加工及銷售在是一個系統的產業，依靠商業模式來運行。城市生活垃圾由專業公司進行收集和運輸。這些公司有的只是負責收集、分類和運輸，有的也有自己的垃圾填埋場和堆肥廠。每個公司的垃圾收集辦法不盡相同，不同的地區垃圾處理費用也各不相同?；厥盏睦徊糠质菍㈦姵?、紙類、塑料、金屬等進行分類、收集、加工、生產和出售，另一部分是對食物廢棄物和庭院廢棄物進行堆肥處理。
（一）美國的垃圾處理產業概況
據統計，美國固體廢物行業共有27082家企業，其中公共部門占56%，私營公司占44%。在私營公司中非上市公司占99.8%，上市公司占0.2%。1999年，美國固體廢物行業共處理加工了大約5.45億噸固體廢物，其中填埋3.71億噸，占68%；焚燒0.27億噸，占5%；循環利用1.47億噸，占27%，而私營公司加工處理的固體廢物占處理總量的69%，公共部門占廢物處理總量的31%。
美國固體廢物行業的總收入為433億美元，占美國國民經濟生產總值的0.5%。該行業為美國聯邦政府、州政府和地方政府創造了3141億美元的直接或間接稅收，并且創造了9.48萬個工作崗位，為雇員提供了290億美元工資。
表1 美國固體廢物處理產業市場規模
|
單位性質
|
產值（億美元）
|
從業人員（萬人）
|
廢物處理量（億噸）
|
|
數量
|
比例（%）
|
數量
|
比例（%）
|
數量
|
比例（%）
|
|
事業單位
|
206
|
47.6
|
11.95
|
32.5
|
2.187
|
40.2
|
|
私營企業
|
124
|
28.6
|
15.17
|
41.2
|
1.582
|
29.0
|
|
公共部門
|
103
|
23.8
|
9.66
|
26.3
|
1.678
|
30.8
|
|
合計
|
433
|
100
|
36.78
|
100
|
5.447
|
100
|
（二）美國的垃圾收費
在美國，各州、各城市的垃圾收費體系和收費方法不完全相同，但垃圾收費大多是根據單位和居民排放的垃圾量來收取的。對單位，其產生的垃圾直接通過計量重量（或體積）的方法收取。對不同性質的垃圾，收費是不同的，具體收費標準有詳細的規定；對居民，每個住戶根據自己產生垃圾量的多少申請一只標準垃圾桶，垃圾桶的大小不同，收費也不同。垃圾費一般每2個月收繳1次，由市政管理部門或負責垃圾收運處理的公司把垃圾費賬單郵寄給住戶，住戶根據賬單上的數目繳納垃圾費。
美國加州戴維斯市的垃圾處理費，由City Service與自來水費、雨水費、污水費和市政稅等多項費用一起收取，之后再由其劃撥給委托的垃圾收集、運輸和處理公司。“City Service”是專門從事城市管理的部門，相當于中國的“公用事業局”或“市政管委”。
美國華盛頓州西雅圖市的垃圾收費與加州戴維斯市不同，由廢物管理公司直接收取，而不通過市政管理部門。當然，廢物管理公司是經市政管理部門委托的垃圾處理公司，其收費標準也是由市政管理部門認可和批準的。垃圾排放量的核定是通過1個32加侖的標準垃圾桶。為減少垃圾的產生量，西雅圖市規定，若住戶的垃圾產生量超過核定的量，則每增加1桶垃圾，除收取規定的費用外，每桶還要加收9美元。實行這一規定后，西雅圖市的垃圾量一下減少了25％。
（三）美國主要的固體廢棄物處理公司
美國前十大固體廢物處理企業2003年的收入總和約為241.067億美元（詳見表2）。公司的收益主要有兩個方面，一是居民和商業機構交納的廢棄物處理費，二是回收產品和副產品的銷售費。
其中排名第一的Waste Management Inc.公司，成立于1968年，總部位于美國休斯頓，主要從事完整的固體廢物處理業務，其服務范圍不僅覆蓋全美，而且涵蓋全球。在全球范圍內擁有600多個辦事機構，為30多個國家中的2000多萬顧客提供服務。它的服務對象包括300多個土地處理點，16個工廠，300多個中轉站，1，400多個廢物循環處理設備，此外，該公司還是世界上最大的可循環利用材料搜集公司，它的160套可循環材料處理設備每年可以處理500多萬噸可循環利用物。同時，該公司也是北美的危險廢物管理公司。
從表2可以看出，排名十名以內的廢物處理企業并不全都從事完整的固體廢物處理業務，部分企業僅從事單一或幾項業務，比如回收或焚燒。但是十大企業的年收入都高達4億美元以上。
表2 美國十大固體廢物處理企業排名
|
排名
|
企業名稱
|
服務對象
|
員工人數
|
廢物處理方式
|
2003年年收入（億美元）
|
|
1
|
Waste Management Inc.
|
商業/工業/居民
|
51,700
|
收集/ 焚燒/ 填埋/ 危險廢物/ 再生利用/ 運輸
|
115.7
|
|
2
|
Allied Waste Industries Inc.
|
商業/工業/居民
|
26,000
|
收集/ 填埋/ 再生利用/ 運輸
|
52.5
|
|
3
|
Republic Services Inc.
|
商業/工業/居民
|
12,900
|
收集/ 填埋/ 再生利用/ 運輸
|
25.2
|
|
4
|
Onyx N.A.
|
商業/工業/居民
|
8,660
|
收集/ 焚燒/ 填埋/ 危險廢物/ 再生利用/ 運輸
|
13.2
|
|
5
|
Covanta Energy Corp.
|
商業/工業/居民
|
2,400
|
焚燒
|
7.905
|
|
6
|
Clean Harbors Environmental Services
|
商業/工業
|
3,700
|
焚燒/ 填埋/ 危險廢物/ 再生利用
|
6.11
|
|
7
|
Waste Connections Inc.
|
商業/工業/居民
|
3,650
|
收集/ 填埋/ 再生利用/ 運輸
|
5.75
|
|
8
|
PSC - Industrial Services
|
商業/工業/居民
|
5,000
|
收集/ 填埋/ 危險廢物/ 再生利用/ 運輸
|
5.46
|
|
9
|
American Ref-Fuel Co.
|
商業/工業/居民
|
720
|
焚燒
|
4.71
|
|
10
|
Stericycle Inc.
|
商業/工業
|
2,886
|
收集
|
4.532
|
（資料來源：Waste Age 100）
主題詞：美國 垃圾 管理 機制
報送：中央政策研究室 國務院研究室 國務院發展研究中心
國家發改委 財政部 環保部住房與城鄉建設部 水利部
科技部 工業和信息化部中國人民銀行 全國工商聯
抄送：環境服務業商會各會員企業
全國工商聯環境服務業商會秘書處 2010年7月27日印發
